周天勇：土地计划体制改革晚了十年 已到了非改不可的时候

1978年以来，每一次中国经济增长速度从下行到上行，都是由大力度的改革开放扭转而实现的。如20世纪70年代末、80年代后期和90年代后期等经济增长速度的三次下行，是由80年代初联产承包等改革、1992年社会主义市场经济取向改革和2001年加入WTO倒逼改革等扭转为上行的。每一次经济增长改革推动上行后，不可能一劳永逸，改革对经济增长的赋能都是边际递减的。从改革推动经济增长周期的视角看，如果21世纪前10年后期经济增长下行时，不是以4万亿元计划经济方式刺激，而是用土地要素市场化改革来扭转，而是当时就放开计划生育， 2011到2020年间，国民经济仍然会保持以年平均9%以上的速度增长，今天我们很可能已经进入了高收入国家的门槛。当然，历史没有假设。

2011到2020年，我们进入了计划与市场彼此消长和转轨胶着的阶段。在这10年中，经济增长速度先高后低。2009年进行了4万亿元的扩张政策刺激，2010和2011两年，增长速度冲高到10.6%和9.5%，但是2012年很快下降到7.9%。前2011到2015五年为7.88%，后2016到2020五年，其中2020是极为特殊的新冠疫情年，平均经济增长速度为5.66%。整个10年，平均经济增长速度为6.77%。

2013年到2020年，党中央仍然坚定不移地向着完善社会主义市场经济体制的方向推进改革，在世界经济增长步入下行通道的情况下，使中国经济获得了稳定的中高速增长。在2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就改革的决心和方向，习近平总书记提出了三个永远止境，即“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”。他强调，经济体制转轨，要“全面深化改革，坚持社会主义市场经济改革方向，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。” 改革的目标是，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”  

在所有制改革方面，习近平总书记在《决定》中明确，要“完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。” 由于各部门、各地方和各行业认真执行和落实党的十八届三中全会关于推进经济体制改革的决定精神，在国内外诸多不利客观因素的影响中，除了2020年受疫情影响，2013到2019年国民经济还是保持了一个平均6.9%中偏高的增长速度。即使在疫情肆虐的2020年，在全球主要国家经济都负增长的情况下，中国作为一个世界规模第二的经济体，实现了2%的正增长。

当然，并不是这10年中央、地方和全国人民不努力。经济建设和发展方面，我们做了大量艰苦细致有效的工作。中国2013年以来影响经济增长放缓也有其人口下行变动的客观原因。20世纪80年代起，城镇一个家庭只准生一个和农村家庭只准生一个半孩子，这种力度过大和时间36年太长的政策，使中国人口增长速度下行较快，形成低生育文化，少子化、经济主力人口收缩和老龄化问题比日本、韩国和中国台湾还要严峻，其对经济增长速度下行也有着重要的因果影响。人口结构的老年化，青年人的收入消费率相对较高，老年人的收入消费率相对较低；人口增长忽高忽低，会使国民经济在周期中，一是造成经济的景气和萧条波动，二是由于人口生命期内各阶段的消费内容有所差别，造成国民经济产品和产业结构此起彼伏的波动；而如果人口生育率偏离2.1代际平衡水平越远，人口结构就会成为倒五星结构，或者纺锤型结构，严重老龄化和和少子化，使得国民经济长期陷入低迷增长阶段。

第二个经济增长下行的客观原因是，21世纪第2个10年后期，中国出口导向工业化战略推动经济高速增长动力已经基本结束。进入这一个阶段，国际上逆全球化，贸易保护主义兴起，发达国家再工业化意愿和制造业回归势头较强，其他发展中国家对发达国家出口市场的竞争和替代加剧，中美贸易关系恶化。中国制造业劳动力成本提高，土地成本上升，环保标准趋于严格，低价竞争优势减弱，致使一些外资和本土制造业向外转移。从劳动力要素看，现在农民工工资虽然要比城镇职工工资水平低一半，差距在拉大。按二元经济转型的道理，需要转移的农村剩余劳动力数量巨大，向城市和制造业转移速度理应加快。但实际上农村大量的人口成为错过城市化人口，其转移速度越来越慢，从最高时2011年的5.6%下降到了2019年的0.8%。出口贸易额占GDP比例，也从2006年最高的36.2%下降到2019年的17.4%。由于疫情导致全球供应链断裂，加上美国政府对中美间经济合作实施全面脱钩战略，国际市场对中国产品需求相对收缩，还会进一步对未来中国经济增长形成下行压力。

人口继续收缩和老龄化也必定会对未来实现初步现代化发展目标产生负面影响。笔者从回归外推和索洛内生模型等不同的方法估算，由于前期生育管制政策的影响， 2021到2035年间，由于前期人口增长放缓和未来可用劳动力年均减少1%，如果没有大力度的改革对冲支撑，经济增长速度年均可能会下降到2.84%水平上。未来到2035年实现GDP翻两番的经济增长速度，在汇率不发生大的波动情况下，年均至少需要4.73%。如果按年2.84%速度增长，测算得到的中国人均GDP曲线与高收入国家门槛线之间呈现出平行特征。若不进行大力度的改革、或者改革没有落实，凭由国民经济自然增长，据20年前人口增长影响20年后经济增长的关系看，我国很可能进入不了高收入国家行列，也实现不了初步现代化的发展目标。

需要特别指出的是，今天尤其特别关键的是开启和深化土地要素资产化和市场化改革，才能获得经济增长再一次上行的动力。从劳动力、资本和土地要素市场化改革先后来看，前两个要素的市场化改革已经深入推进，基本完成。习近平总书记在《决定》中描述了土地体制改革的框架性方案：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。” 

但是，土地要素市场化改革，由于有的学者吓唬，有关部门梗阻和一些地方的拖延，至今还没有破题。从一个学者的角度看，资本要素和劳动力要素的市场化改革，虽不尽人意，但也已经基本完成，土地要素市场化成为最后的攻坚改革。但是由于有关部门权力利益和一些地方政府土地财政利益，对党中央十八大关于经济体制改革决定的执行打了折扣，并没有按照中央十八届三中全会的精神具体予以落实，甚至有关部门和个别地方逆势而上，以各种方式强化了土地要素的计划配置。

有关部门2013以来至今对土地的资源的分配，实行的仍然是计划配置体制。首先，从中国土地管理部门的观念和意识中，存在一股根深蒂固的计划配置思想。部门有关人士先后认为和主张：土地不是商品，只有商品的外壳；土地资源不能市场配置，只能计划配置。在2013年中共十八届三中全会之前表态，不能过于强调土地的私权利和过分夸大市场力量，土地产权和用途管制须要平衡，市场在土地利用中不能起决定性作用，还须超越所有权实行全面的土地用途管制。一些学者也对此推波助澜。直到2019年新《土地管理法》中，仍然坚持以规划确定每块土地用途的土地用途管制制度不改，不敢使市场在资源配置中起决定性作用。在新《土地管理法》中还要把成片开发征收列入征地范围，用来建设开发区和新区新城。这样的规定，土地要素市场化配置改革就很难予以推动。

其次，从体制上看，国务院对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量具体安排，并制定相应的土地利用年度计划指标。自然资源部会同国家发展改革委员会每年编制全国土地利用年度计划下达各省市自治区执行。省级以下的自然资源主管部门，则会将上级下达的土地利用年度计划指标予以分解后一次性下达给所属市县。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。特别是2019年通过的《土地管理法》，全文有100处提到“规划”，17处提到“行政”，31处提到“管理”，17处提到“计划”， 唯独没有1处提到“市场”，更谈不上“市场配置资源”和“市场决定资源配置”。

在资本和劳动力要素相继基本完成市场化改革后，由于土地管理部门的阻挠，使土地要素市场化这一释放经济增长活力的改革，未能得到理想地推进，甚至发生了逆转。除了人口增长放缓、少子化、经济主力人口收缩和老龄化外，土地改革不能接替前二者要素改革给经济增长以新的活力，这不能不是2014年以来国民经济增长找不到新动能，造成其持续下行的主要原因。   

目前来看，农村剩余劳动力得不到土地要素用以创业就业，农民基本没有财产性收入和以地为本创业收入而收入低下，城乡收入差距拉大，农村和城市居民收入和消费被土地财政和高房价所转移和挤出，国内消费严重不足，房地产挤压制造业，城镇和乡镇住宅超高层化和人居景观生态严重恶化，城乡土地既短缺又闲置和低利用，债务和货币稳定没有可交易和可抵押土地房屋资产保证等等，诸多国民经济问题的总根源，指向就是目前土地的计划配置和管理体制。土地改革已经晚了十年，今天已经到非改不可的时候了。

参考文献：

习近平：中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，人民网(16.970, 0.31, 1.86%)，2018年11月16日。

周天勇：《中国：增长放缓之谜》，上海人民出版社、上海三联书店和格致出版社2018年6月出版。

周天勇：《中国：理想经济增长》，上海人民出版社、上海三联书店和格致出版社2020年5月出版。

郑振源：“切实落实《中共十八届三中全会决定》，加快推进土地要素市场化配置的建议”PPT，清华大学政治经济学研究中心，新时期中国土地制度改革论坛发言，2020年12月12月。

蔡继明：“新时期中国土地制度改革的两大目标 ——城乡土地同权化和资源配置市场化”PPT，清华大学政治经济学研究中心，新时期中国土地制度改革论坛发言，2020年12月12月。