自断手脚不可取 拜登恐无动力分拆社交巨头脸书

自2019年7月以来，美国司法部、联邦通信委员会（FTC）和多州检察长以“妨碍市场竞争”、“涉嫌垄断”为由，对脸书、谷歌、亚马逊、苹果等硅谷巨头发起反垄断调查。

作为阶段性调查成果，2020年12月10日，联邦贸易委员会和“48州检察长联盟”分别对脸书提起反垄断诉讼，认为脸书长期通过反竞争行为维护自己的社交帝国地位，要求脸书分拆其分别于2012年和2014年收购的Instagram和WhatsApp，并希望在起诉期内暂停脸书1000万美元以上的并购行为。

值得注意的是，现任美国总统特朗普以及多位共和党人曾多次抨击脸书等社交媒体对保守派言论存在“区别对待”，认为社交媒体对是否删除言论或决定言论真假拥有太大的权力。

而随着特朗普即将卸任下台，该案势必要拖至当选总统拜登上台后开庭审理。在拜登任内，脸书打造的“社交媒体帝国”会否解体呢？

互联网监管：各股势力的政治秀场

从理论上来讲，美国政府的反垄断工作可在联邦和州两个层面展开：联邦层面主责部门为司法部与联邦贸易委员会，州层面各州检察长有权对本州范围内涉嫌垄断事务进行调查和起诉。然而，纵观美国历史上有限的反垄断实践，联邦政府通常主导着反垄断核心议程，而各州则仅多做外围配合，角色扮演有限。

在联邦层面，为避免主责部门间反垄断管辖权冲突，早在1948年，司法部与联邦贸易委员会就达成备忘录，决定以“事前相互通知”来协调双方行动。此后实践中，双方各管一摊，格局成型，前者主责通信、电子、钢铁、金融行业，后者主责生物制药、石油天然气、计算机硬件制造和零售食品业。

近年来，随着互联网监管议题趋热，两部门“争地盘”情形频发。2019年7月，双方商议后决定，联邦贸易委员会主责亚马逊和脸书，司法部主责苹果和谷歌。

2020年10月，司法部与11州共和党检察长对谷歌发起反垄断诉讼，而联邦贸易委员会则未参与。然而，在脸书案中，此一分工格局被打破，脸书受到来自联邦和州两个层面以及联邦贸易委员会和司法（48州检察长联盟）两大系统的起诉，原本“抢地盘”的两股势力竟“结成统一战线”。有趣的是，这一“组合起诉”看似来势汹汹，实则形式大于内容。

首先，联邦贸易委员会针对脸书的起诉意兴阑珊。在2019年7月反垄断调查开启之前，该委员会已对脸书因“剑桥分析”事件中存在的用户数据保护失当问题开展调查，最后以50亿美元罚款作为和解。最终投票时，5名委员中有2名民主党委员反对，理由是50亿美元的处罚“力度不够”，而3名共和党委员则投票支持，最终让和解案顺利通过。此番反垄断诉讼投票，2名民主党委员均赞成，3名共和党委员中却又有2人反对。（编者注：“剑桥分析”是英国伦敦的一家政治咨询公司，其被指利用社交媒体脸书约5000万人的用户数据，影响英国2016年脱欧公投，美国2016年大选。）

联邦贸易委员会的5名委员均由特朗普于2018年任命，其中共和党3人，民主党2人。假使特朗普和共和党决意要以涉嫌垄断之名起诉脸书，那么起诉应该早已发生，且共和党成员更难反对。两次3：2的投票结果证明，与特朗普政府和司法部长巴尔领导下的司法部对谷歌迅速“动刀”不同，共和党起诉脸书垄断的动力不足。

其次，州检察长联盟起诉更多是一种政治表态。与联邦检察官任命体现总统及总统所在党派意志不同，州检察官多源于选举，（州检察总长通常会竞选联邦参议员甚至副总统，即将就任的下届副总统哈里斯在2017年任加州参议员之前，即为加州检察总长），这意味着司法部的反垄断动作往往是总统和党派意志的体现，而州检察长联盟的反垄断动作则不具鲜明指向意义。所谓“48州检察长联盟”起诉脸书，更大可能是检察长群体的集体秀：借监管硅谷换取政治资本，同时以博取硅谷对自身竞选的支持。

总的来看，无论是联邦还是各州，无论是联邦贸易委员会还是司法部门，都想通过“脸书反垄断秀”，来为自身争取更大的监管话语权。夹杂其中的，多是党派利益和政客个人利益。

随着特朗普2021年1月20日离任以及司法部长换人，倘若拜登政府领导下的司法部不加入对脸书的起诉，所谓检察官联盟的起诉将大概率走向衰微。此情形下，起诉脸书的重任将落在联邦贸易委员会身上。而从历史上来看，与司法部相比，联邦贸易委员会的执法权有限，如其缺乏启动刑事诉讼程序的权力，该委员会的多数案件均仅以和解与罚款作结，且其主要目标不在胜诉而在通过罚款等更为灵活的手段起到起到保护消费者权益。考虑到该委员会的“柔性”以及委员会中共和党成员对于脸书的宽容，双方存在较大走向和解的概率——就如同2019年7月就“剑桥分析”案一般。

两党并未做好互联网反垄断准备

在前总统奥巴马八年执政期内，白宫与硅谷关系密切，人员交流频繁。此间，尽管脸书对Instagram和WhatsApp的收购也引发了美国联邦贸易委员会的反垄断调查，同时即便谷歌也因几乎“一天收购一家公司”而饱受诟病，但后金融危机时代的美国经济复苏亟待互联网经济大跨步，美股走高也仰仗科技股作为支撑，美国外交利益的实现更需要希拉里式互联网自由作为先导。正因因此，即便谷歌、苹果、脸书等巨头彼时不仅在美国国内已引发垄断质疑，而且在欧盟也遭到越来越大的反垄断压力，但这些都未能阻止巨头一步步迈向寡头。

前一届民主党政府对硅谷的弱监管，以及奥巴马治下美欧的良好关系，一定程度上掩盖了监管滞后于业态发展的困境。对民主党人而言，此举某种意义上“养虎为患”，以社交网络为代表的互联网平台权力首次得到美国朝野正视并让民主党人感到“疼”的，正是在2016年美国大选中“剑桥分析”一事。

随后，为约束和规范此权力，以国会民主党议员为代表的华盛顿政治精英祭出包括隐私保护、平台责任、反垄断在内的三板斧。针对前两板斧，参众两院相关提案层出不穷，且政策目标在部分程度上已经得到了落地和实现——如加州通过了消费者隐私保护法案，脸书、推特等平台在2020大选季加强了对于虚假言论的审核——唯独针对第三板斧，参众两院至今未能拿出足够成熟的提案，反垄断修法在相当长的时间内只是“茶杯里的风暴”：虽已流转于政治精英群体间，但未形成强烈舆论。

2019年初，随着2020年大选民主党内初选的铺开，包括沃伦、桑德斯在内的一批进步派民主党人，抓住过去30年美中产阶级在金融、科技这两波资本全球化的进程中被日益边缘化的事实，走上一条“特朗普式”的动员道路——这一批民主党人将互联网寡头与传统的生物制药、军工联合体相提并论，提出“拆分脸书”、对硅谷寡头征收“富人税”，让硅谷反垄断一时间似乎具备了落地的可能性。

2019年10月，当时沃伦党内出线势头正盛，脸书总裁扎克伯格在一次内部会议中颇为悲壮地说，假使沃伦当选，那么脸书将拿起法律武器对抗政府的反垄断拆分。

与2011年的“占领华尔街运动”无疾而终相类似，作为选举动员手段的反垄断后劲也严重不足；随着沃伦的淡出和拜登的出线，“分拆脸书”从民主党人的竞选纲领中消失了，行业反垄断被模糊为“追求更为公平的分配”。

几乎与此同时，特朗普政府领导下的联邦贸易委员和司法部从2019年下半年开始了针对硅谷的反垄断调查。不过，正如本文第一部分所述，特朗普政府对于反垄断并不曾怀有真实的兴趣：对特朗普而言，插手反垄断议题，只是为了防止民主党人或国会议员独占该议题；若可以反垄断为武器来报复谷歌“歧视保守主义”，并将硅谷约束至符合自身竞选利益的轨道上来，那就再好不过。

进步派民主党人退出民主党初选，标志着此轮美国互联网反垄断浪潮的衰微。在国会调查层面，虽然参众两院多个委员会接二连三召开反垄断听证会，2020年10月众议院也发布了一份长达449页的报告，抨击科技巨头通过垄断获得不公平的市场优势，并建议引入新法律加以严格监管甚至拆分，但使相关调查报告并未给出具体的拆分建议或行之有效的立法路线图。

上述诸多事例表明，尽管美国此轮反垄断浪潮看似雷声不小，但无论从行政执法层面，还是更为根本的立法层面，两党都未做好准备。

实际上，2020年大选前后，国会密集抛出反垄断调查报告，司法部、联邦贸易委员会密集发起反垄断诉讼，充其量只是对前期工作的阶段性小结，即各方先以“成果汇报”的方式服务大选，后通过坐实硅谷垄断、坐实诉讼等方式，为后特朗普时代的互联网监管布局。

拜登无强推互联网反垄断动力

不过，即便进入拜登时代，互联网反垄断恐怕也不会有实质性进展。此轮美国互联网反垄断思潮，发端于奥巴马执政期，兴盛于2019年的民主党初选，未来则将大概率在拜登政府正式运转后归于沉寂。总的来看，拜登政府强推互联网反垄断，既无可能，也无必要。

首先，互联网反垄断理论依据不充分，有效实现路径不足：

第一，美国朝野至今仍未对互联网反垄断形成共识。法庭在适用反垄断法时，仍奉行企业只有达到“绝对市场权力”且“具备排他性的市场行为”的情况下才构成垄断，“产品价格”以及“消费者福祉”系核心指标。除非“凡有利于消费者福祉的创新都不应被反垄断机构干涉”这一理念被彻底颠覆，否则无论是检察官还是法官，都难以跳脱出传统反垄断学说框架。

第二，虽然民主党人入主白宫，但国会参众两院依旧分治，控制参议院的共和党人对于反垄断并不积极，这降低了通过修法实现反垄断的可能。在此情况下，即便身为总统的拜登通过颁发类似限制企业并购、投资的行政令来绕开立法，也将大概率招来起诉，且在无立法支撑的背景下，白宫败诉可能性较大。

第三，司法部或联邦贸易委员会若通过诉讼来推进分拆，官司一定会打到最高法院，而近年来最高法院对于“释法”态度审慎，在事关全局的议题上，通常“拒绝站队”。当下，倾向于大市场的共和党人在最高法中占多数，这将或多或少打消民主党政府主动起诉的念头。

其次，拜登政府主动推进科技反垄断的意愿偏弱：

一是民主党对硅谷的不满源于2016年“剑桥分析”事件。经四年多博弈，民主党正逐步拿回对硅谷的控制权，反垄断只是手段，而非目的。

二是互联网并非拜登竞选过程中的核心议题，也不属于拜登当前列出的四大优先议程，即便在互联网议题中，拜登也更关心数据隐私与平台责任而非反垄断：2019年面对美联社采访，他对反垄断仅表示“可能会看看”，2020年面对《纽约时报》采访，拜登则直言“不担心平台权力的集中，担心的是隐私”，“230条款应被撤销”。（编者注：此处指的是《通讯规范法》230条，这项1996年通过的法律让网络公司不会因用户在其平台上发表的内容而被追责，同时可以删除合法但会引起反感的内容。）

三是硅谷权力集中正发生于奥巴马、拜登任内，而反垄断则系当下进步派民主党人的核心诉求，在一批“加州人”与“奥巴马旧班底”已经入局拜登过渡团队的背景下，强推分拆不仅意味着“自我否定”，而且还将引来民主党温和派和自身团队的反叛。

最后，在产业竞争和大国博弈方面而言，拜登政府很难“自断手脚”。客观而言，以联邦贸易委员会50亿美元罚款作为界限，脸书已为用户隐私遭滥用付出了代价。

为摆脱对单一广告业务的倚赖，脸书自去年起开始尝试包括电子货币Libra在内的新业态，而WhatsApp正是Libra落地的重要载体，Instagram则成为脸书面对Tiktok竞争的唯一护城河，拆分Instagram与WhatsApp，无异于阻绝了脸书的改革之路。这方面的一个标志性动向在于前不久联邦政府已经透露出为Libra放行的信号。

值得注意的是，此前世纪之交联邦政府诉微软时，微软是全球首屈一指的软件公司，而如今美国互联网在市场层面面临来自中国的激烈竞争，在监管层面又面临来自欧盟的巨大压力，且在产业基层方面面临数据治理、隐私保护、互联网主权诉求等重重挑战。

换个角度看：虽然让TikTok在美运作即可达到一切反垄断目标，但特朗普政府不遗余力予以打压、驱逐；尽管两党都认为社交平台偏袒对方，但却依然没有轻易删除230条款，特朗普政府更是将该条款嵌入对外贸易协议中。这一切都证明美国互联网产业已经进入保护主义时代。

假使从一个宏阔的视角来看，此番美联邦和州政府层面发起的反垄断调查看似来势汹汹，但其仍然只是2016年“剑桥分析”事件以来硅谷持续动荡的余波。

拜登任内，硅谷巨头将继续遭到包括反垄断审查在内的严苛监管，但考虑到两党在隐私保护和平台责任方面的共识要远大于反垄断，两党在推动联邦数据立法、修正230条款方面或许能够小有成就，不过脸书恐怕很难遭到分拆。